Interviu su dr. Aiste Lazauskiene
Pastaruoju metu Lietuvoje itin atgijo diskusijos dėl miesto ir žiedinių savivaldybių bendradarbiavimo. Teigiama, kad turėtų būti skatinamos įvairios teritorinės administracinės pertvarkos, nes miesto ir priemiesčių gyventojai aktyviai naudojasi viešųjų paslaugų infrastruktūra, o gyventojų pajamų mokestis patenka į kitos savivaldybės biudžetą. Šie ir kiti klausimai buvo tyrinėjami Vytauto Didžiojo universiteto mokslininkų beveik dvejus metus vykdytame tyrime, kuriuo siekta išanalizuoti įvairias tarpsavivaldybines bendradarbiavimo formas, turimų savivaldybių išteklių panaudojimą, teikiant viešąsias paslaugas gyventojams. Lietuvos mokslo tarybos lėšomis finansuojamą projektą „Savivaldybių bendradarbiavimas, teikiant viešąsias paslaugas: tinklinės valdysenos galimybės ir viešojo intereso dilema Lietuvoje“ vykdė doc. dr. Jurga Bučaitė-Vilkė (vadovė), doc. dr. Aistė Lazauskienė, dr. Arvydas Mikalauskas, dokt. Vaida Leščiauskaitė ir doc. dr. Remigijus Civinskas. Kalbinome VDU Viešojo administravimo katedros tyrėją dr. Aistę Lazauskienę.
Kodėl savivaldybės siekia bendradarbiauti?
Bendradarbiaudamos savivaldybės siekia spręsti problemas, pasinaudojant masto ekonomija ir gerinant paslaugų kokybę. Bendradarbiavimą skatina bendras tikslas (kaip spręsti problemą ir tikėjimas teigiamais rezultatais), institucinis kontekstas (apimantis ir įstatymus) bei ypatingos išorinės aplinkybės ar veiksniai. Savivaldybių bendradarbiavimui yra svarbus teritorinis kontekstas, geografinis faktorius, žiedinių savivaldybių aspektai (sprendžiama naudos persiliejimo arba paslaugų „zuikiavimo“ problema).
Kai kurių užsienio autorių nuomone, organizacijos „profilis“ (savivaldybių politikai ir administratoriai bei kiti veikėjai), sėkminga ankstesnio bendradarbiavimo istorija taip pat gali būti laikomi gana reikšmingomis paskatomis, inicijuojant tolimesnius bendrus projektus. Kaip parodė tyrimas, vietos bendruomenės gali skatinti savivaldybes ieškoti sprendimų, panaudojant kooperavimosi ir bendradarbiavimo strategijas. Vis dėlto Lietuvoje yra dažnesnės paskatos „iš viršaus“, inicijuotos per apskrityse veikiančias regioninės plėtros tarybas. Savivaldybių bendradarbiavimas, kaip politinis ir administracinis ar socioekonominis reiškinys, yra daugialypis ir kompleksiškas.
Kaip savivaldybių bendradarbiavimas vyksta kitose Europos šalyse? Kaip šie procesai matomi Lietuvoje?
Užsienio valstybėse, ypač tose, kur savivaldybės nėra didelės, bendradarbiavimas vyksta plačiu mastu, egzistuoja įvairios jo formos. Pavyzdžiui, Islandijoje yra trys institucinės savivaldybių bendradarbiavimo formos: savivaldybių asociacijos, tarpsavivaldybiniai kontraktai, bendros savivaldybių įmonės. Svarbiausia forma laikytinos savivaldybių asociacijos. Čia savivaldybės dažnai yra susijungusios regiono mastu, turi atstovų tarybą, paprastai atstovaujančią visoms dalyvaujančioms savivaldybėms. Pagrindinės šių darinių veiklos sritys: socialinės paslaugos, pradinių klasių specialistų konsultacijos, pradinės mokyklos, ugniagesių komandos, viešasis transportas, muziejai, regioniniai turizmo centrai.
Kita paplitusi bendradarbiavimo forma – tarpsavivaldybiniai susitarimai ar kontraktai. Savivaldybės sudaro bendras sutartis dėl paslaugų teikimo. Įprastai paslaugų teikėja yra viena didelė savivaldybė, teikianti paslaugas vienai ar kelioms mažesnėms kaimyninėms savivaldybėms. Pavyzdžiui, mums artimoje Čekijoje labiausiai bendradarbiaujama, teikiant transporto, atliekų tvarkymo ir pradinių mokyklų paslaugas. Šias ir kitas paslaugas bendrai vykdo kelios savivaldybės, susibūrusios į „mikroregionus“. Arba, tarkime, priešingi pavyzdžiai. Nors Ispanija ir Portugalija yra ganėtinai panašios savo praeitimi ir administracine kultūra šalys, tačiau savivaldybių bendradarbiavimas čia gerokai skiriasi. Abiejų šalių savivaldybių bendradarbiavimo vaidmuo rodo priešingas alternatyvas: Portugalijoje bendradarbiavimas yra vertinamas kaip strateginis pasirinkimas, o Ispanijos valdžia mano, kad toks sprendimas yra pasenęs.
Ispanijos valdžios institucijos bando kontroliuoti savivaldybių asociacijas ir net mažinti jų skaičių. Nenuostabu – ten veikia 8 tūkst. savivaldybių ir maždaug tūkstantis savivaldybių asociacijų, skirtų bendroms paslaugoms teikti, kur kiekviena savivaldybė gali priklausyti kelioms asociacijoms. Portugalijoje viena esminių paskatų, lėmusių savivaldybių bendradarbiavimą, buvo Europos Sąjungos finansavimo mechanizmai. Jis buvo savanoriškas, tačiau nesijungimo atveju būtų apribotos galimybės gauti ES finansavimą. Taigi ES vaidmuo čia buvo itin svarbus. Beje, kaip ir Lietuvoje. Mūsų savivaldybės buvo priverstos jungtis bendrai veiklai, pavyzdžiui, kuriant atliekų tvarkymo centrus apskrityse.
Ar toks priverstinis bendradarbiavimas, nulemtas ES ir Lietuvos centrinės valdžios, pasiteisino?
Kaip minėjau, atliekų tvarkymo sistemos reforma – regioninių atliekų tvarkymo centrų įkūrimas – buvo esminis žingsnis savivaldybėms bendradarbiauti. Siekiant įvykdyti ES reikalavimus ir sukurti modernią atliekų tvarkymo sistemą Lietuvoje, atliekų tvarkymas buvo pradėtas vykdyti remiantis regioniniu principu. 2000–2006 m. įsteigta 10 regioninių atliekų tvarkymo centrų. Mūsų tyrimas parodė, kad savivaldybių „priverstinis“ bendradarbiavimas šioje srityje iš esmės pasiteisino, tačiau yra ir problemų.
Įstatymai numatė tik pareigą kooperuotis ir apibrėžė bendrus komunalinių atliekų tvarkymo principus. Tačiau konkrečius mechanizmus (modelius) pasirinko pačios savivaldybės, t. y. jos nusistatė atliekų tvarkymo modelį. Taigi tvarkymo centrams suteiktos skirtingos organizavimo funkcijos. Apskritai šioje srityje bendradarbiavimo teikiama nauda ypač išryškėja, įvertinus ribotas pavienės savivaldybės veiklos galimybes, todėl bendradarbiavimo veiksmingumą ypač pabrėžė mažesnius išteklius turinčios savivaldybės.
Gal savivaldybių bendradarbiavimui įtakos turėjo praeitis? Juk sovietmečiu daugelis paslaugų buvo vykdomos centralizuotai. Kada prasidėjo decentralizacija?
Kaip nustatė mano kolegos, dalies savivaldybių bendradarbiavimas laikytinas vandentvarkos ir šilumos ūkio pertvarkų, vykusių 1995–2003 m., pasekme. Šilumos, karšto vandens tiekimas ilgą laiką buvo centro valdžios atsakomybė. Vėliau sistema buvo decentralizuota: gamybos ir tiekimo procesai perleisti septynioms teritorinėms įmonėms ir kartu sudaryta galimybė savivaldybėms reorganizacijos metu pačioms perimti šilumos tiekimą iš jų.
1991–2003 m. laikotarpiu savivaldybėms teko pasirinkti: išlaikyti bendradarbiavimą, teikiant paslaugas, arba veikti savarankiškai. Dažniausiai buvo sprendžiama renkantis savarankišką veikimą, tačiau mažesnė dalis savivaldybių rinkosi tolimesnio bendradarbiavimo modelį per bendras įmones. Šilumos gamybos sektoriuje bendradarbiavo 15 savivaldybių, o geriamojo vandens tiekime ir nuotekų šalinime – 13 savivaldybių. Prieš maždaug dvidešimt metų sukurtas bendradarbiavimo mechanizmas gana sėkmingai veikia iki šių dienų.
Koks savivaldybių bendradarbiavimo mastas Lietuvoje yra dabar? Kiek įkurta bendrų įmonių?
Lietuvos savivaldybės yra sukūrusios 16 bendrų įmonių. Kai kurias paslaugas savivaldybės teikia ir per 30 bendrai kontroliuojamų arba dalininkės teisėmis valdomų viešųjų įstaigų. Kita vertus, nustatyta, kad nemažai paslaugų savivaldybės teikia sutartiniais pagrindais arba tokį bendradarbiavimą numato įstatymas. Be to, dalis savivaldybių bendradarbiavimo yra sunkiai „suskaičiuojama“, nes yra nemažai neinstitucionalizuoto bendradarbiavimo, kai bendrai veikdamos savivaldybės kartais sprendimus derina remdamosi neoficialiais susitarimais.
Savivaldybės dažnai bendradarbiauja ir kultūros, turizmo, švietimo projektuose. Sąlyginai bendradarbiavimo faktu galima laikyti vienoje savivaldybėje gyvenančių moksleivių mokymąsi kitos savivaldybės mokykloje, kai sukurta vidaus viešųjų paslaugų rinka ir finansavimo būdas vartotojo krepšelio principu motyvuoja bendradarbiauti.
Girdime apie žiedinių savivaldybių problemas. Ar rajono teritorijų prijungimas prie miesto savivaldybės yra išeitis? Gal yra kitų būdų spręsti paslaugų teikimo problemas? Gal išgelbėtų bendradarbiavimas?
Būtent bendradarbiavimas leistų savivaldybėms tai spręsti. Daugelis užsienio valstybių yra pasirinkusios ne savivaldybių jungimo (amalgamacijos), bet bendrų paslaugų teikimo modelius, t. y. bendradarbiavimą. Tai gali būti alternatyva jungimui. Dabartinė Lietuvos situacija rodo, kad, kai kitose savivaldybėse gyventojų mažėja, žiedinėse savivaldybėse jų skaičius auga. Didėjant urbanizacijai, reikia papildomų paslaugų, susijusių su miestų viešosiomis sistemomis. Kadangi viešosios sistemos yra integruotos į miesto infrastruktūros tinklus ar paslaugų sistemas, neišvengiamas bent minimalaus lygio bendradarbiavimas tarp savivaldybių.
Be to, priemiesčių gyventojai dažnai naudojasi miesto savivaldybės teikiamomis paslaugomis (pvz., transporto, gatvių infrastruktūros). Tai sukelia socialinių ir politinių įtampų, susijusių su išlaidų padengimu arba nauda vienos ar kitos savivaldybės gyventojams. Vis dėlto mūsų tyrimui pasirinktas Klaipėdos regiono viešojo transporto sistemos atvejis rodo gerąjį pavyzdį, kaip savivaldybėms pavyksta susitarti dėl bendros paslaugos teikimo. Ši savanoriška savivaldybių iniciatyva vertinama kaip efektyvi išteklių sutelkimo galimybė. Klaipėdos viešojo transporto sistema užtikrina aukštą paslaugų kokybę gyventojams, o maršrutus, jungiančius kelias savivaldybes, planuojama ir toliau plėsti. Kitas tyrime nagrinėtas atvejis – Kauno miesto ir rajono savivaldybių bendradarbiavimas kultūrinio turizmo srityje įkuriant bendrą įstaigą, pavyzdžiui, VšĮ „Kauno tvirtovės parkas“, taip pat laikomas sėkmingu.
O gal vis dėlto būtina savivaldos tinklo pertvarka?
Skatindami įvairius savivaldybių bendradarbiavimo modelius ar savivaldybių teritorinių ribų pertvarkas, reformų organizatoriai ir iniciatoriai turėtų realiai įvertinti tokių reformų poveikį tiek išlaikant subalansuotą savivaldą, tiek ir įtaką gyventojų gyvenimo kokybei ar paslaugų pasiekiamumui. Kitų šalių patirtis ir tyrimai rodo, kad teritorinės savivaldybių ribų keitimo reformos įgyvendinamos tik tada, kai numatomi savivaldybių bendradarbiavimo mechanizmai ir susijungimai nepakenkia savivaldybės finansinei padėčiai.
Koks yra gyventojų, vietos bendruomenių vaidmuo? Ar savivaldybių bendradarbiavimas turi galimybių įtraukti gyventojų nuomonę? Ar galime rasti demokratinės valdysenos bruožų, tokių kaip aktyvus įsitraukimas, atskaitomybė ar skaidrumas?
Tyrimo metu surinkti duomenys rodo, kad aukštas tarpusavio pasitikėjimas, efektyvi komunikacija ir abipusis interesų suvokimas leidžia pasiekti masto ekonomiją, pagerinti teikiamų paslaugų kokybę. Tai siejama su viešojo intereso įgyvendinimu. Tačiau vietos bendruomenių įtraukimas į savivaldybių bendradarbiavimą yra menkai apibrėžtas. Kiekybinių duomenų analizės rodo, kad prielaida dėl aktyvaus vietos bendruomenės interesų dalyvavimo nepasitvirtina. Savivaldos institucijos yra menkai susirūpinusios tiesioginio demokratinio dalyvavimo trūkumu savivaldybių bendradarbiavime.
Kaip galima įvertinti bendradarbiavimo naudą?
Savivaldybių bendradarbiavimo naudos spektras gali būti labai įvairus: nuo nuostolių vengimo arba apskritai galimybės išgyventi iki optimalių sprendimų, leidžiančių mažinti sąnaudas ir įgalinančių veiksmingai spręsti opias ekonomines, socialines, administravimo problemas. Bendradarbiavimo nauda yra tiesiogiai susijusi su savivaldybių tikslais, ištekliais, sąnaudomis, skiriamais bendradarbiavimui užtikrinti, taip pat įvairių objektyvių, savivaldybes apibūdinančių ir jų veikimo galimybes lemiančių išorinių sąlygų bei subjektyvių rezultatų vertinimų. Ir savivaldybės, ir jos partnerių. Lietuvos atvejo analizė atskleidžia, kad savivaldybių bendradarbiavimas yra laikomas neišnaudotu potencialu, tobulinant viešųjų paslaugų teikimą.
Tiesa, priklausomai nuo konkrečios viešosios paslaugos, jis vertintinas nevienodai: pozityvių rezultatų iš tarpusavio bendradarbiavimo mažiausiai įžvelgiama „kietosiose“ paslaugų srityse (šilumos, vandens ūkis), reikalaujančiose sujungti savivaldybių infrastruktūras arba jų valdymą. O bendradarbiavimu labiau pasitikima ir jis labiau vertinamas „minkštosiose“ srityse, tokiose kaip turizmas, švietimas, socialinė sritis. Bene labiausiai pastebima nauda, kuri ne kyla iš tiesioginių tikslų, o atsiranda kaip juos lydintis efektas, yra savivaldybių darbuotojų mokymasis iš kolegų, dalinimasis patirtimi.