Tęsinys. Pradžia Nr. 18 (595)
Siekdami sekti sėkmingais Europos Sąjungos valstybių pavyzdžiais, pirmiausia turime išsiaiškinti, kokia dabar yra Lietuvos regionalizacijos koncepcija.
MRU Viešojo valdymo inovacijų laboratorijos vadovas doc. dr. Mantas Bileišis, apžvelgdamas Europoje įtvirtintas tris pagrindines regionalizacijos rūšis – statistinę, administracinę ir funkcinę, pabrėžė, kad Lietuva iš kitų ES šalių išsiskiria tuo, kad mūsų šalyje nėra nei administracinės, nei funkcinės regionalizacijos, o statistinė regionalizacija neatlieka savo funkcijos (žr.: Bileišis, M. Be esminių sprendimų – nė iš vietos. „Savaitė“, 2017 m. balandžio 6 d., Nr. 14, p. 3.).
Žinoma, formaliai žiūrint, Lietuvoje po 2009 m. apskričių valdymo reformos – apskričių administracijos viršininkų panaikinimo – pačios apskritys, kaip geografiniai dariniai, išliko, tačiau nebeturi jokių funkcijų ir įgaliojimų. Dabar jos gana dažnai oficialiai įvardijamos Lietuvos „regionais“, nors pati regiono sąvoka teisės aktuose nėra aiškiai apibrėžta. Nerimą kelia Lietuvoje mažai kam žinomas faktas, kad 2010 m. Europos Tarybos vietos ir regionų valdžių kongresas net apribojo Lietuvos delegacijos balsavimo teisę Kongreso Regionų rūmuose. Anot Europos parlamentaro nario Bronio Ropės, paaiškinimas buvo labai paprastas: jei valstybėje nėra regioninio suskirstymo, tai jos atstovai gali dalyvauti tik stebėtojų teisėmis (žr.: Ropė, B. Kalbame apie regioninę politiką šalyje, kurioje nėra regionų, 2015, http://www.rope.lt/index.php?option=com_almainrows&view=row&id=113).
„Eurostatas“ dar 1970 m. pabaigoje pradėjo kurti ES narių administracinių regionų statistinio vertinimo sistemą NUTS (Teritorinių statistinių vienetų nomenklatūra; pranc. Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques), kol ilgainiui nusistovėjo hierarchinis NUTS lygmenų klasifikatorius: NUTS 1 lygmens teritoriniai vienetai skirstomi į NUTS 2 lygmens vienetus, pastarieji – į NUTS 3 lygmens vienetus, kurie savo ruožtu skaidomi į aukštesnius ir galiausiai į žemesnius vietinius administracinius vienetus (seniau tai buvo NUTS 4 ir 5, o dabar jie pervadinti LAU 1 ir 2 lygmenimis). Pastebėjus, kad įvairiose ES šalyse to paties lygmens dariniai ėmė labai skirtis pagal dydį, 2003 m. buvo priimtas Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1059/2003 dėl bendro teritorinių statistinių vienetų klasifikatoriaus (NUTS) nustatymo, kuriame, siekiant statistikos suderinamumo, kiekvienam NUTS lygmeniui buvo nustatyti ribiniai dydžiai pagal gyventojų skaičių:
NUTS 1 lygmens teritoriniai dariniai turėtų apimti 3–7 mln. gyventojų, šiam lygmeniui priskiriant vidutinio dydžio valstybes arba nacionalinius megaregionus (dažniausiai federacinėse valstybėse);
NUTS 2 lygmens teritoriniuose dariniuose turi būti nuo 800 tūkst. iki 3 mln. gyventojų – tai santykinai dideli regionai arba mažesnės valstybės;
NUTS 3 lygmuo apima teritorinius darinius, kuriuose gyvena 150–800 tūkst. gyventojų – tai tarpinis lygmuo tarp didelio regiono ir vietinio administracinio vieneto.
Kaip teigiama šiame reglamente, tokie bendri regionų nustatymo kriterijai yra būtini, nes regioninės statistikos duomenis galima palyginti tik tuomet, kai regionai yra palyginamo dydžio pagal gyventojų skaičių. Todėl šis reglamentas nurodo: „Siekiant šio tikslo, NUTS klasifikatorius turi būti pataisytas taip, kad regioninė struktūra pagal gyventojų skaičių taptų vienalytiškesnė.“ (Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB). Nr. 1059/2003, 2003 m. gegužės 26 d. Dėl bendro teritorinių statistinių vienetų klasifikatoriaus nustatymo. ES oficialusis leidinys, p. 196, žr.: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/LT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32003R1059&from=LT.)
Šie lygmenys pirmiausia skirti palyginti ES šalių administracinius vienetus. Jei pagal nurodytus gyventojų skaičiaus kriterijus tam tikrą NUTS lygmenį atitinkančių administracinių vienetų nėra, tas lygmuo sukuriamas, agreguojant šalia esančius mažesnius administracinius vienetus, atsižvelgus į geografinius, socialinius ekonominius, istorinius, kultūrinius ar aplinkos sąlygų kriterijus. Tokie agreguoti dariniai vadinami neadministraciniais vienetais, tačiau pabrėžiama, kad jų dydis turi atitikti nustatytas gyventojų skaičiaus ribas tam tikrame NUTS lygmenyje.
Dabar Lietuvoje, remiantis NUTS klasifikacija, yra įtvirtinti tokie statistiniai regionai:
NUTS 1 lygmeniui priskiriama visa Lietuva. Nors mūsų valstybėje gyventojų skaičius jau nebesiekia minimalios 3 mln. ribos, tačiau NUTS klasifikatoriuje įrašyta išlyga, kad šiam lygmeniui galima priskirti visą valstybę, nors ir neturinčią tokio gyventojų skaičiaus;
NUTS 2 lygmeniui ilgą laiką buvo prilyginama visa Lietuva kaip šalis. Pagal ES teisės aktus, tik NUTS 2 lygmens regionai gali gauti struktūrinių fondų paramą regioninei plėtrai, todėl Lietuva iki 2016 m. šios paramos savo regionams tiesiogiai skirti negalėjo. Tačiau 2016 m. pradžioje LR Vyriausybė patvirtino du NUTS 2 regionus: 1) Sostinės; 2) Vakarų ir Vidurio Lietuvos. Toks sprendimas buvo priimtas, atsižvelgus į tai, kad Vilniaus apskritis, pagal bendrojo vidaus produkto (BVP) rodiklius, ėmė gerokai viršyti ES vidurkį ir kartu didinti visos Lietuvos rodiklį. Todėl nuo 2021 m. Lietuvai būtų skirta tik 60 proc. buvusios ES paramos. Siekiant to išvengti, buvo nutarta nuo Vilniaus apskrities atskirti likusią Lietuvos dalį, kad ji ir toliau gautų nesumažintą ES paramą.
Turtingu regionu buvo įvardytas ne tik Vilnius kaip sostinė (sukuriantis net 40 proc. visos Lietuvos BVP), bet ir kitos Vilniaus apskrities savivaldybės, kurių ekonominė ir socialinė situacija, beje, yra viena blogiausių Lietuvoje (ypač Šalčininkų ir Širvintų savivaldybių), nors kai kurios jų yra funkciškai mažai susijusios su Vilniumi. Pagal Eurostato skaičiavimus, Vilniaus funkcinė zona apima tik Vilniaus miestą ir rajoną bei nemažą Trakų rajono dalį.
Rengiant siūlymą dėl NUTS 2 lygmens išskyrimo, buvo svarstyta ir kita alternatyva: Sostinės regionui priskirti tik Vilniaus miestą ir rajoną, Trakų ir Elektrėnų savivaldybes, o Širvintų, Švenčionių ir Ukmergės rajonus perduoti Utenos apskričiai, Šalčininkų rajoną – Alytaus apskričiai. Deja, pastaroji alternatyva, kaip rašoma VRM pažymose, sulaukė savivaldybių pasipriešinimo ir buvo atmesta (žr.: http://www.veidas.lt/kaunas-%E2%80%93-suklestes-o-trecia-lietuva-%E2%80%93-pasmerkta).
NUTS 3 lygmeniui Lietuva, 2004 m. įstodama į ES, prilygino 10 apskričių: Alytaus, Kauno, Klaipėdos, Marijampolės, Panevėžio, Šiaulių, Tauragės, Telšių, Utenos ir Vilniaus. Jos buvo įkurtos dar 1994 m. ir turėjo savo administracinę valdžią iki minėtos 2009 m. reformos.
Norime atkreipti dėmesį, kad jau minėtais 2004 m. dvi apskritys neatitiko šiam lygmeniui būtinų gyventojų skaičiaus ribinių dydžių: Tauragės apskritis buvo per maža (132,7 tūkst. gyventojų), o Vilniaus apskritis – per didelė (848,4 tūkst. gyventojų).
LAU 1 lygmeniui priskiriama 60 Lietuvos savivaldybių, kurios šiuo metu yra vienintelis mažesnis už valstybę savivaldus administracinis vienetas. Deja, jau daugelį metų konstatuojama, kad Lietuvos savivaldybės yra per didelės. Jos viršija kitų ES šalių savivaldybių dydžio vidurkį beveik 10 kartų (Šavolskis, D. Vietos valdžia nėra arčiau žmonių dėl savivaldybių dydžio; žr.: http://www.delfi.lt/news/ringas/politics/dsavolskis-vietos-valdzia-nera-arciau-zmoniu-del-savivaldybiu-dydzio.d?id=58642413).
Dėl šios priežasties dar 2003 m. patvirtintoje „Lietuvos Respublikos teritorijos administracinių vienetų sistemos tobulinimo koncepcijoje“ buvo numatyta skaidyti Lietuvos savivaldybes siekiant, kad jose gyventų vidutiniškai po 15 tūkst. gyventojų. Tačiau šis procesas, vos prasidėjęs, buvo sustabdytas, o minėta koncepcija 2009 m. paskelbta negaliojančia.
LAU 2 lygmeniui priskirtos Lietuvoje dar 1994 m. įkurtos seniūnijos, kurių šiuo metu yra apie 550. Nors seniūnijos laikomos mažiausiu administraciniu vienetu Lietuvoje, tačiau iš esmės jos tėra aukštesniam lygmeniui (savivaldybei) pavaldus struktūrinis vienetas. Kadangi Lietuvoje seniūnijos net nėra savivaldos sistemos subjektas, seniūnijų gyventojai faktiškai neturi jokių galimybių dalyvauti savivaldoje.
Eurostatas renka duomenis iš ES šalių apie visus tose šalyse esančius NUTS ir LAU lygmenis. Duomenis apie juos teikia visos ES šalys, išskyrus Lietuvą ir Graikiją, kurios neteikia duomenų apie LAU 2 lygmenį, o Lietuva apie NUTS 3 lygmenį teikia ribotą informaciją (žr.: http://ec.europa.eu/eurostat/web/nuts/local-administrative-units).
Nors Lietuva priklauso ES ir dalyvauja jos regioninėje politikoje, šiuo metu Lietuvos suskirstymas į NUTS lygmenis yra gerokai nutolęs nuo ES keliamų reikalavimų. NUTS 3 lygmens reikalavimų pagal gyventojų skaičių dabar (2017-07-01 duomenimis) neatitinka net 3/5 apskričių: Marijampolės, Alytaus, Utenos, Telšių ir Tauragės apskritys yra per mažos, o Vilniaus apskritis – per didelė. Labai išaugo skirtumai tarp atskirų apskričių. Didžiausioje – Vilniaus – apskrityje gyvena 28,5 proc. Lietuvos gyventojų, didelė ir Kauno apskritis – apie 20 proc. gyventojų. Mažiausia – Tauragės – apskritis turi tik 3,4 proc. gyventojų. Jos dydis beveik prilygsta Vilniaus rajonui, kuriame gyventojų skaičius – beveik 96 tūkst.
Dar didesnė disproporcija būdinga neseniai sudarytiems NUTS 2 lygmens regionams, nes Sostinės regionas sudaro tik apie 28,5 proc. gyventojų, o antruoju regionu tapusioje likusioje Lietuvoje yra apie beveik triskart daugiau – 71,5 proc. Tai niekaip neatitinka ES regioninėje politikoje akcentuojamo proporcingumo principo ir siekio mažinti regioninius skirtumus, skiriant ES paramą.
Be to, tik pirmajame NUTS 2 regione yra aiškus centras – Vilnius, kai antrasis regionas paliktas be jokio centro, todėl akivaizdu, kad toks Lietuvos suskirstymas į didžiuosius regionus yra visiškai deklaratyvus. Pasigirsta spėliojimų, kad antrojo regiono centru greičiausiai taps Kaunas, tačiau tokia perspektyva mokslininkų nežavi. Pasak M. Bileišio, po 2020 m. Kaunas gali suklestėti, bet tai reikštų beveik mirties nuosprendį Šiaurės Lietuvai. Statistinio regiono centras, kaip rodo moksliškai įrodyti faktai, paprastai suklesti. Taip atsitiko ir Vilniaus atveju, kuriam per 12 metų teko didžioji dalis struktūrinių lėšų, todėl dabar teigiama: „Vilniaus miestas šviesmečiais atitolęs nuo kitos Lietuvos“, o „nedalijant Lietuvos į atskirus Vidurio ir Šiaurės statistinius regionus, galima užprogramuoti vieniems didžiulį spurtą, kitiems – vegetaciją“ (žr.: http://www.veidas.lt/kaunas-%E2%80%93-suklestes-o-trecia-lietuva-%E2%80%93-pasmerkta).
Tiesa, prieš priimant sprendimą dėl dviejų NUTS 2 lygmens regionų sudarymo Lietuvoje, Vidaus reikalų ministerijos pranešime buvo skelbiama: „Sudaromi neadministraciniai regionai, todėl kasdieniame gyvenime ir veikloje pokyčių nei gyventojai, nei įmonės, nei institucijos nepajus, o Eurostato duomenų bazėje bus daugiau informacijos ne tik apie Lietuvą, bet ir apie jos sostinę“ (žr.: http://lzinios.lt/lzinios/Lietuva/lietuva-siuloma-suskirstyti-i-du-regionus-sostines-ir-likusios-dalies/215024). Tačiau, kaip minėta, būtent per šį NUTS 2 lygmenį yra skiriama ES struktūrinių fondų parama regioninei plėtrai, todėl akivaizdu, kad pagal subsidiarumo principą turėtų būti aiškus to skirstymo centras. Be to, „kitos Lietuvos“ žmonės labai norėtų žinoti, per kokį regioninį centrą bus administruojama tam regionui skirta parama. O gal vėl ji bus nukreipiama tik per Vilnių?
Subsidiarumo principas, kurio esmė – užtikrinti tam tikrą žemesnio lygio valdžios institucijų nepriklausomumą nuo aukštesnės valdžios institucijų, yra tiesiogiai susijęs su daugiapakopio valdymo modeliu. 2012 m. ES Regionų komiteto posėdžio pranešime buvo pateikta išvada, kad subsidiarumas ir daugiapakopis valdymas yra neatsiejami nuo stiprios regionų ir vietos savivaldos. Tačiau atkreiptas dėmesys, kad Lietuvoje regioninis lygmuo prarado galią, pastebimas nenoras įgyvendinti tolesnes reformas. Tokia padėtis verčia ieškoti naujų Lietuvos regionalizacijos kelių.
Doc. dr. Dalia Urbanavičienė
(Pabaiga – kitame numeryje)
Regioninė politika ir aukštojo mokslo pertvarka